La participación privada en la gestión de proyectos de inversión pública, una realidad en Colombia

El sector privado tiene en la contratación pública una oportunidad de negocio y propicia una relación particular en la que se genera renta privada a partir de la entrega de un bien o servicio público a través de esquemas que utilizan diferentes estrategias para administrar el capital como son los contratos de obra, contratos por prestación de servicios, las asociaciones público-privadas y el nuevo mecanismo de obras por impuestos.

Una parte importante de esta participación se concreta con recursos de inversión a través de proyectos de inversión pública, y en este marco es fundamental que el sector privado conozca y se apropie de las metodologías, procesos y procedimientos que permiten la gestión de dichos proyectos en su contexto de planeación, de presupuesto y de ejecución, y que, por su parte, el estado potencie y aproveche las buenas prácticas de gestión que pueden ofrecer los privados que permiten generar ahorros en la implementación de proyectos. Aquí nos vamos a ocupar de las asociaciones público-privadas y del mecanismo de obras por impuestos.

Desde 2012 a la fecha se encuentran registradas 817 asociaciones público-privadas de las cuales 425, es decir, el 52% han sido rechazadas a nivel de prefactibilidad o factibilidad (según datos del Registro Único de Asociaciones Público-Privadas – RUAPP), lo que hace suponer que dichas iniciativas tienen dificultades en su proceso de estructuración y maduración como un proyecto de inversión. Por su parte, en el mecanismo de obras por impuestos se tienen aproximadamente 160 proyectos desde que se inició el mecanismo en 2018 pero más del 80% de los proyectos no tiene reporte de avance (según reporte del Sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión – SPI) lo más probable es que las empresas ejecutoras no conozcan cómo hacerlo y deben adaptar su esquema de consolidación y reporte de información según lo establecido para un proyecto de inversión pública.

Las Asociaciones Público-Privadas APP

En las Asociaciones Público-Privadas – APP se busca obtener bienes públicos a partir de la concurrencia entre el sector público y el privado para llevar a cabo un proyecto de inversión, a través de acuerdos en los cuales se reparten riesgos y recursos, y se establecen condiciones en el marco de un modelo financiero, siendo el privado un aportante de recursos, experiencia y tecnología. Hay diferentes estructuras y esquemas de asociación como son los Joint Venture, las concesiones o la gerencia y operación de un servicio público.

Se asocian estos mecanismos a grandes proyectos de infraestructura, en particular del sector transporte, con plazos que usualmente oscilan entre los 20 a 30 años de plazo, donde usualmente se pacta una tasa mínima de rentabilidad para el privado, y poco a poco se ha incursionado en proyectos en sectores como son los de vivienda y saneamiento básico. Una descripción completa del mecanismo en Colombia se puede leer en el documento “Todo lo que necesita saber de las asociaciones público-privadas de iniciativa privada” publicado por la Procuraduría General de la Nación.

Aunque en 2012 con la Ley 1508 se establece en Colombia el régimen jurídico para las APP, el país ya tenía experiencia en estos procesos con la ejecución de vías a través de concesiones o la instalación de redes de telefonía fija a través de Contratos de Asociación a Riesgo Compartido – CARC o Joint Venture, que se firmaron en la década de 1990 con 7 firmas internacionales para la instalación de redes y líneas telefónicas fijas en todo el país.

Es importante el desarrollo que en Colombia y en general en América Latina ha tenido esta estrategia de ejecución de proyectos de inversión. Si su deseo es profundizar en los diferentes esquemas establecidos en la región le recomendamos el curso sobre Asociaciones Público-Privadas del BID, donde expertos en diversas áreas le introducen en el mundo de las APP y le entrenan para analizar este tipo de esquemas.

En este proceso cobra aún más relevancia el adecuado diseño, y una formulación y estructuración rigurosa del proyecto de inversión, con los estándares de calidad en los estudios y diseños que la norma según el tipo de proyecto exige, ya que la incertidumbre previa al inicio de la ejecución debe ser minimizada para evitar dificultades durante la ejecución, inadecuado reparto de riesgos y situaciones no previstas que puedan generar sobrecostos y posibles renegociaciones durante la ejecución.

Es un esquema con un gran potencial para el desarrollo del país, que permite canalizar recursos privados hacia importantes obras de infraestructura.

Obras por impuestos

Es una alternativa de la forma de pago del impuesto de renta por parte de las empresas privadas y personas naturales y a la vez, es un mecanismo alternativo para ejecutar proyectos de inversión pública. Es un esquema que permite que el dinero público que se origina de los impuestos se invierta de manera más rápida, ya que no hay necesidad que entre al fisco para iniciar la ejecución de un proyecto; agiliza las obras, ya que la contratación por parte de las empresas privadas usualmente no presenta tantas demoras como sí las tiene el sector público, y al mismo tiempo genera en las empresas un reconocimiento social.

En Colombia, fue creado con la reforma tributaria del 2016, y más allá de estas ventajas, se asoció el mecanismo a la consolidación del proceso de paz, vinculando al privado en este proceso para adelantar inversiones en las zonas más afectadas por el conflicto armado, las cuales a la vez tienen un alto número de población vulnerable y brechas importantes con respecto al promedio nacional en temas de servicios básicos. Perú ha sido pionero en este esquema y lo viene implementando desde 2009 con importantes avances y un esquema consolidado que recomiendo analizar; si desea una descripción del mecanismo peruano puede encontrarlo en un artículo publicado por la firma global de abogados Ontier denominado “Manos privadas a la obra”.

En Colombia pueden acceder al mecanismo los contribuyentes que hayan tenido ingresos brutos durante el año anterior iguales o superiores a 33.160 UVT, es decir ingresos iguales o superiores a $1.180 millones de ingresos en el año 2020 para poder acceder al mecanismo en 2021.

El mecanismo, reglamentado por el Decreto 1147 de 2020, permite pagar hasta el 50% del impuesto a cargo a cambio de la ejecución de proyectos de inversión en las Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado – ZOMAC, y actualmente se tienen dos mecanismos para adelantar la obra, el primero se denomina “Fiducia”, en el cual se coloca el valor del proyecto en una fiducia, se hace la obra y una vez el estado recibe a satisfacción la obra se genera el pago de hasta el 50% del impuesto de renta; el segundo, denominado “Convenio” implica inicialmente un convenio con el ministerio del ramo (o entidad nacional competente), el privado contrata directamente la obra, la ejecuta y una vez la entrega recibe a cambio un Título para la Renovación del Territorio – TRT, que es un título valor que le permite pagar hasta el 50% del impuesto de renta, o puede ser negociado en el mercado.

El mecanismo es liderado por el Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, del cual depende la Agencia de Renovación del Territorio – ART la cual se encarga de administrar el mecanismo y quien presenta una guía completa sobre su funcionamiento. Una visión alternativa del mecanismo se puede leer en la descripción que hacen del mismo las fiducias, actores importantes en este proceso (Fiduprevisora es una de las fiducias que presenta el mecanismo).

Un mecanismo equivalente que hasta ahora está en proceso de reglamentación es el de Obras por Regalías, que está basado en el mismo esquema anterior, esperemos a que se legalice todo el esquema para poder hablar de él.

En general, este mecanismo se basa en proyectos de inversión pública, que pueden ser estructurados por el privado para lo cual las empresas deben conocer cómo formular un proyecto de este tipo, qué procesos seguir y cómo acceder a los recursos. Si ya es ejecutor, debe conocer adicionalmente cómo reportar el seguimiento para que este proceso sea más transparente.

Con estos dos mecanismos se pone de presente que el privado cada vez con mayores incentivos participa en la esfera de lo público, creando y ejecutando proyectos de inversión dirigidos a los ciudadanos, y se manifiesta como una necesidad por parte de las empresas conocer y profundizar frente a estos mecanismos.